Новий закон про державний контроль

* Матеріал наданий мовою оригіналу

Государственный контроль — одна из форм осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и других правовых актов, издаваемых органами государства. Государственный контроль реализуется различными государственными органами: парламентами, счетными палатами, судами, уполномоченными по правам человека, избирательными комиссиями, контрольно-инспекционными органами правительств и министерств.

Соответственно выделяют парламентский, финансовый, конституционный, судебный контроль и т. д. Несмотря на важность государственного контроля, в Украине законодательные акты, определяющие полномочия контролирующих органов, их отношения с подконтрольными субъектами, порядок проведения проверок, носили бессистемный характер, соответствующие нормы «рассеивались» по значительному массиву нормативно-правовых актов. Особенно это касается государственного контроля (надзора) в сфере хозяйственной деятельности.

Эксперты отмечают, что 95 % всех предприятий были проверены в 2006 г. государственными контролирующими органами, 189 млн грн стоило в прошедшем году малому и среднему бизнесу рабочее время, затраченное на проверки, а правом на проведение проверок на сегодняшний день наделена 41 организация.

Указ Президента Украины от 23 июля 1998 г. № 817 / 98 «О некоторых мерах по дерегулированию предпринимательской деятельности» определил перечень контролирующих органов, порядок и основания проведения плановых и внеплановых проверок финансово-хозяйственной деятельности данными органами, регулировал ряд других вопросов. Вместе с тем целый ряд контролирующих органов под действие Указа не подпадали, их отношения с подконтрольными субъектами определялись в большинстве случаев подзаконными актами.

Это касалось и контроля за осуществлением хозяйственной деятельности в сфере оборота лекарственных средств, и фармацевтической деятельности. Исходя из изложенного, принятие Верховной Радой Украины Закона Украины от 5 апреля 2007 г. № 877-V «Об основных началах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» следует считать важнейшим этапом формирования системы государственного контроля за хозяйственной деятельностью на правовых началах.

Первые комментарии нового закона экспертами отмечают его важность и актуальность. Необходимость изменений в системе контроля качества лекарственных средств признают государственные органы. Так, на совещании по вопросам закупки лекарств за государственные средства с участием представителей Министерства здравоохранения, Министерства финансов, Министерства юстиции, Антимонопольного комитета Украины, Главного контрольно-ревизионного управления, состоявшемся 3 августа 2007 г., первый вице-премьер-министр Н. Я. Азаров отметил: «Нужно ли действующую систему контроля за качеством лекарственных средств ломать — мы не готовы ответить, однако то, что ее необходимо усовершенствовать, — сомнений не вызывает».

Возможно, основой реформирования системы контроля в сфере оборота лекарственных средств и станет новый Закон «Об основных началах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности».

Данным законом определены принципы и порядок осуществления государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности, полномочия органов государственного контроля (надзора), их должностных лиц, права и обязанности, ответственность хозяйствующих субъектов во время осуществления государственного надзора (контроля).

Сфера действия закона (ст. 2) — отношения, связанные с осуществлением государственного контроля в сфере хозяйственной деятельности. Вместе с тем закон не распространяется на меры валютного контроля, таможенный контроль на границе, контроль за соблюдением бюджетного законодательства и использованием государственного и коммунального имущества, банковский и страховой надзор, иные виды контроля на рынке финансовых услуг, надзор за соблюдением антимонопольного законодательства, осуществление оперативно-розыскной деятельности, дознания, прокурорского надзора, досудебного следствия и правосудия.

Анализ ст. 2 закона позволяет утверждать, что в «орбиту» его действия попадают и государственные органы, осуществляющие контрольные функции в сфере здравоохранения, включая Министерство здравоохранения Украины, Государственную службу лекарственных средств и изделий медицинского назначения, Комитет по контролю за наркотиками, Государственную инспекцию по контролю качества лекарственных средств МЗ Украины и территориальные государственные инспекции.

В данном аспекте хотелось отметить, что эффективность реализации основных принципов нового закона будет зависеть от того, насколько четко и своевременно будут внесены изменения в специальные законы, а именно Закон Украины «О лекарственных средствах», Основы законодательства о здравоохранении, Закон Украины «Об обеспечении санитарного и эпидемиологического благополучия населения», Закон Украины «О наркотических средствах, психотропных веществах и прекурсорах» и др.Кабинету министров Украины поручено в шестимесячный срок со дня опубликования нового закона представить на рассмотрение Верховной Рады Украины предложения по приведению законов Украины в соответствие с новым законодательным актом.

В связи с этим предвидим коллизии между нормами Закона Украины «Об основных началах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» и другими законодательными актами. Так, полномочия должностных лиц органов государственного контроля качества лекарственных средств определены ст. 15 Закона Украины «О лекарственных средствах», в тоже время ст. 8 нового закона также определяет полномочия органа государственного контроля при проведении государственного контроля (надзора). Возникает вопрос о соотношении указанных норм.

С одной стороны, ст. 8 Закона «Об основных началах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» как норма законодательного акта, принятого позднее, должна иметь приоритет в применении по отношению к ст. 15 Закона Украины «О лекарственных средствах». Однако, если взглянуть на ситуацию иначе, то видно, что полномочия органа государственного контроля очерчены ст. 8 нового закона неисчерпывающим образом. Так, ч. 1 ст. 8 указывает, что органы государственного надзора (контроля), действуя в пределах полномочий, определенных законом, имеют определенные права, а в последнем абзаце ч. 1 ст. 8 закона говорится о принятии контролирующим органом мер, предусмотренных законом.

Возможно, здесь имеется ввиду ссылка на законодательные акты, определяющие специфику государственного контроля в различных сферах, включая Закон Украины «О лекарственных средствах». Вместе с тем Закон Украины «Об основных началах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» совершенно по-иному определяет порядок и основания отбора образцов продукции, чем это предусмотрено Законом Украины «О лекарственных средствах» и принятом на его основе Постановлении Кабинета министров Украины от 26 апреля 2003 г. № 610 «Об утверждении Порядка отбора образцов лекарственных средств для государственного контроля их качества».

Учитывая, что ст. 15 Закона Украины «О лекарственных средствах» лишь закреплено право должностных лиц органов государственного контроля качества отбирать образцы лекарственных средств для лабораторной проверки их качества, а порядок реализации данного права регламентируется подзаконным нормативноправовым актом — Постановлением Кабинета министров Украины от 26 апреля 2003 г. № 610, с вступлением в силу Закона «Об основных началах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» отбор образцов лекарственных средств должен осуществляться в соответствии с порядком отбора образцов продукции, установленным ст. ст. 13–18 нового закона.

Постановление Кабинета министров Украины от 26 апреля 2003 г. № 610 должно быть приведено в соответствие с положениями закона. При разрешении вопроса о соотношении тех или иных правовых норм следует иметь ввиду, что неоднозначное понимание правовой нормы, касающейся прав и обязанностей субъекта хозяйствования или контролирующего органа, должно толковаться в пользу субъекта хозяйствования (ч. 7 ст. 4 закона).

Законом четко определено, что государственный контроль (надзор) осуществляется путем проведения плановых и внеплановых мероприятий (проверок), в рабочее время субъекта хозяйствования, определенное правилами внутреннего трудового распорядка. Предусмотрена возможность проведения комплексных проверок несколькими контрольно-надзорными органами, если их полномочия на осуществление или участие в комплексных мероприятиях предусмотрены законом.

Что касается плановых проверок, то закон содержит принципиально новое положение о том, что орган государственного контроля определяет критерии, по которым оценивается степень риска осуществления хозяйственной деятельности. С учетом данного показателя все хозяйствующие субъекты, подлежащие контролю, относятся к одному из трех степеней риска: высокому, среднему и незначительному.

В зависимости от степени риска определяется периодичность проведения плановых проверок. Если в течении шести месяцев со дня опубликования закона не будут утверждены критерии распределения субъектов по степени риска их хозяйственной деятельности, периодичность проведения плановых проверок и перечень вопросов для их осуществления, то такие хозяйствующие субъекты считаются субъектами с незначительной степенью риска и подлежат плановому контролю не чаще одного раза в пять лет.

Новый закон исчерпывающим образом определили основания проведения внеплановых проверок, снабдив соответствующую норму (ч. 3 ст. 6 закона) оговоркой о том, что проведение внеплановых мероприятий по иным основаниям запрещается, если иное не предусмотрено законом или международным договором, согласие на обязательность которого дано Верховной Радой Украины.

Основания для проведения внеплановых проверок (ст. 6 закона):

• письменное заявление субъекта хозяйствования соответствующему контролирующему органу о проведении проверки по собственному желанию;
• выявление и подтверждение недостоверных данных в документах обязательной отчетности, поданных хозяйствующим субъектом;
• проверка исполнения субъектом хозяйствования предписаний, распоряжений или других распорядительных документов об устранении нарушений законодательства, вынесенных по результатам проведения плановых мероприятий органом государственного контроля;
• обращение физических и юридических лиц о нарушении субъектом требований законодательства, внеплановая проверка в этом случае допускается лишь при наличии согласия центрального органа исполнительной власти на ее проведение;
• непредставление в установленный срок хозяйствующим субъектом без уважительных причин документов обязательной отчетности, а также письменных пояснений о причинах, препятствующих представлению данных документов.

Плановая или внеплановая проверка должны проводиться исключительно в присутствии руководителя субъекта, его заместителя или уполномоченных лиц субъекта хозяйствования (ч.11 ст.4 закона). Закон детально регламентирует особенности проведения плановых и внеплановых контрольных мероприятий (проверок), о чем указано в таблице.

Таблица
Общая характеристика плановых и внеплановых мероприятий (проверок)

Закон уделил достаточное внимание защите прав подконтрольных субъектов при проведении проверок. Так, субъектам хозяйствования (а равно и органам государственного контроля) предоставлено право фиксировать процесс осуществления планового или внепланового мероприятия или каждого отдельного действия средствами аудио- и видеотехники, не препятствуя при этом проведению проверки.

Введено понятие консультационной поддержки субъектов хозяйствования (ст. 19 закона). Согласно ст. 20 закона общественные организации имеют право осуществлять защиту прав и законных интересов субъектов хозяйствования. Третьи лица (адвокаты, аудиторы, члены общественных организаций и другие лица) имеют право присутствовать при проведении проверок, знакомиться с документами и материалами, представлять интересы субъектов хозяйствования перед органами надзора (контроля), осуществлять и другие действия в интересах членов организаций.

Определенные особенности имеет порядок вступления закона в силу. Большинство норм закона вступают в силу через шесть месяцев со дня его опубликования, то есть с 26 декабря 2007 г., а нормы, касающиеся сроков утверждения государственными контролирующими органами годовых или квартальных планов проверок, определения органами контроля критериев, по которым оценивается степень риска от осуществления хозяйственной деятельности, будут действовать с 1 января 2008 г.